Жалоба в ФАС по закупкам по доверенности

Жалоба в Федеральную антимонопольную службу России (далее — ФАС России) на нарушения при проведении государственных и корпоративных закупок остаётся одним из наиболее эффективных и недорогих способов защиты прав участника закупки. Однако подача жалобы через представителя имеет процедурные особенности: антимонопольный орган проверяет объём полномочий доверенного лица столь же строго, как арбитражный суд, а ошибки в доверенности часто становятся самостоятельным основанием возврата жалобы без рассмотрения по существу. В настоящей статье разобран весь правовой механизм подачи жалобы в ФАС России по доверенности — от выбора применимого закона до тонкостей оформления полномочий представителя и обжалования решений ФАС России в арбитражном суде.

Правовая природа жалобы в ФАС по закупкам

Закупочные процедуры в Российской Федерации регулируются двумя ключевыми федеральными законами: Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (применяется к закупкам государственных и муниципальных заказчиков) и Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (применяется к закупкам компаний с государственным участием, естественных монополий, регулируемых организаций). Контроль за соблюдением обоих законов в части порядка проведения закупок и заключения договоров возложен на ФАС России и её территориальные управления.

Жалоба в ФАС России по закупочным спорам подаётся по одному из трёх процессуальных оснований. Первое — в порядке статей 105–107 Федерального закона № 44-ФЗ — для жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, её членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки. Второе — в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» — для жалоб на действия организатора торгов, операторов электронных площадок, конкурсных и аукционных комиссий, в том числе по торгам, обязательным в силу законодательства, включая корпоративные закупки в рамках 223-ФЗ. Третье — в порядке статьи 3.4 Федерального закона № 223-ФЗ — для специальных жалоб субъектов малого и среднего предпринимательства.

Сроки подачи жалобы существенно различаются в зависимости от вида закупки. По конкурентным процедурам в рамках 44-ФЗ жалоба подаётся в десятидневный срок с момента размещения протокола рассмотрения заявок либо подведения итогов закупки (часть 4 статьи 105 Федерального закона № 44-ФЗ). По закупкам в рамках 223-ФЗ срок составляет десять дней с даты размещения в Единой информационной системе протокола, в котором зафиксированы оспариваемые действия (часть 4 статьи 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ). Пропуск этих сроков влечёт возврат жалобы без рассмотрения по существу — восстановление сроков не предусмотрено. В этих условиях каждый день промедления может стоить участнику закупки права на оспаривание, а потому время оформления и проверки доверенности должно учитываться в общем графике подготовки жалобы.

Кто может подать жалобу в ФАС от имени участника закупки

Право на подачу жалобы возникает у двух категорий лиц: непосредственно у участника закупки (либо лица, чьи права нарушены) и у его представителя, действующего на основании доверенности. Институт представительства в гражданско-правовых отношениях урегулирован статьями 182–189 Гражданского кодекса Российской Федерации. При административных процедурах в ФАС России применяются эти же общие нормы представительства, дополненные специальными положениями статьи 43 Федерального закона № 135-ФЗ о правах лица, участвующего в деле, и общими нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части представительства защитника по делам об административных правонарушениях.

В правоприменительной практике ФАС России последовательно проверяет два критерия допуска представителя к подаче жалобы: подлинность доверенности (включая полномочия лица, подписавшего её от имени юридического лица) и достаточность объёма полномочий, указанных в доверенности. Если в доверенности отсутствует прямое указание на право подавать жалобу в антимонопольный орган либо использована неконкретная формулировка («представлять интересы во всех государственных органах»), комиссия ФАС России вправе возвратить жалобу как поданную ненадлежащим лицом. Подобный подход подтверждается практикой апелляционной коллегии ФАС России, разъяснения которой публикуются на официальном портале правовых актов ФАС России. В арбитражной практике решающую роль играет позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»: доверенность толкуется буквально, а сомнения в объёме полномочий разрешаются в пользу их ограничения.

Форма и содержание доверенности на подачу жалобы

Простая письменная и нотариальная форма

Для подачи жалобы в ФАС России от имени юридического лица по 44-ФЗ и 223-ФЗ достаточно доверенности в простой письменной форме, заверенной подписью руководителя и печатью организации (при её наличии). Это вытекает из статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой доверенность от имени юридического лица выдаётся за подписью руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами. Нотариальное удостоверение требуется только в случаях, прямо предусмотренных законом, — для подачи жалобы в ФАС таких требований нет.

От имени физических лиц и индивидуальных предпринимателей, выступающих участниками закупки, доверенность также может быть оформлена в простой письменной форме. Однако если жалоба связана со спором о праве, который впоследствии будет рассмотрен в арбитражном суде (например, об оспаривании решения ФАС России), целесообразно сразу оформить доверенность с расширенным объёмом полномочий, включающим как административное представительство, так и процессуальные права по статьям 41, 62 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Это позволит не переоформлять доверенность повторно при переходе спора в судебную плоскость.

Обязательные реквизиты доверенности

Согласно статье 185 Гражданского кодекса Российской Федерации, доверенностью признаётся письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами. Юридически грамотно оформленная доверенность на подачу жалобы в ФАС содержит дату составления (без неё доверенность ничтожна по прямому указанию пункта 1 статьи 186 Гражданского кодекса Российской Федерации), полное наименование доверителя и его идентифицирующие реквизиты (для юридического лица — ОГРН, ИНН, КПП, место нахождения; для физического лица — паспортные данные, ИНН, адрес регистрации), аналогичные реквизиты поверенного, перечень предоставляемых полномочий, срок действия и подпись доверителя.

Срок действия доверенности определяется по правилам статьи 186 Гражданского кодекса Российской Федерации: если срок не указан, доверенность сохраняет силу в течение одного года со дня её совершения. Для разовой жалобы в ФАС России обычно достаточно срока в три–шесть месяцев — с учётом возможного административного и судебного обжалования. Для представительства по нескольким закупкам в течение календарного года рекомендуется годовой срок.

Конкретизация полномочий — ключевое требование

Главное требование к доверенности на подачу жалобы в ФАС — конкретизация полномочий. Применительно к процедуре по 44-ФЗ доверенность должна прямо предусматривать право подавать жалобы в порядке статей 105–107 Федерального закона № 44-ФЗ, подписывать и направлять жалобу через Единую информационную систему в сфере закупок (ЕИС), участвовать в рассмотрении жалобы комиссией ФАС, давать пояснения, представлять доказательства, отзывать жалобу до её рассмотрения по существу. Для процедуры по 223-ФЗ — соответственно, право подавать жалобы в порядке статьи 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ и статьи 3.4 Федерального закона № 223-ФЗ. Если жалоба будет подаваться через электронную площадку, в доверенности целесообразно прямо указать право подписания жалобы усиленной квалифицированной электронной подписью.

Следует учитывать, что общая формулировка «представлять интересы Доверителя во всех органах власти Российской Федерации» воспринимается ФАС России и арбитражными судами по-разному. Часть комиссий ФАС допускает представителя на основании такой доверенности; другая часть — возвращает жалобу как поданную ненадлежащим лицом. Чтобы исключить риск возврата жалобы без рассмотрения, рекомендуется в каждой доверенности прямо указывать наименование органа («Федеральная антимонопольная служба России и её территориальные управления»), основание процедуры (статьи 105–107 Федерального закона № 44-ФЗ, статья 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ) и конкретные действия представителя.

Электронная доверенность и машиночитаемая доверенность (МЧД)

С 1 сентября 2024 года для подачи документов в электронной форме в государственные органы, включая ФАС России, применяется машиночитаемая доверенность (МЧД), формируемая в формате XML по утверждённой схеме. Использование МЧД при подаче жалобы через ЕИС позволяет участнику закупки делегировать полномочия конкретному физическому лицу, при этом подпись МЧД ставится усиленной квалифицированной электронной подписью руководителя организации. Технические требования к МЧД и порядок её формирования разъясняются на официальном сайте ФНС России. При подаче жалобы через личный кабинет на электронной площадке вместе с электронной жалобой к ней прикрепляется МЧД либо сведения о её уникальном идентификаторе в распределённом реестре доверенностей.

Процедура подачи жалобы по доверенности

Алгоритм подачи жалобы в ФАС России по доверенности состоит из нескольких этапов. На подготовительной стадии необходимо проверить наличие у участника закупки права на подачу жалобы (заявка должна быть подана либо у участника должны иметься доказательства нарушения, повлекшего невозможность подачи заявки) и убедиться, что срок подачи жалобы не пропущен. Затем готовится текст жалобы с приложением документов, подтверждающих нарушение (выписка из протокола, сведения с электронной площадки, копии запросов и ответов). Доверенность на представителя оформляется одновременно с подготовкой жалобы — это сокращает риск задержки.

Подача жалобы по 44-ФЗ осуществляется через ЕИС в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью. Жалоба должна содержать сведения, перечисленные в части 8 статьи 105 Федерального закона № 44-ФЗ. Электронные документы, прилагаемые к жалобе, в том числе доверенность, также подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью. Для жалоб по 223-ФЗ через ЕИС применяется аналогичный порядок. Жалобы по статье 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ в ряде случаев могут подаваться непосредственно в территориальное управление ФАС России на бумажном носителе, при этом доверенность представляется в оригинале либо в форме нотариально заверенной копии.

На стадии рассмотрения жалобы (срок рассмотрения — пять рабочих дней по 44-ФЗ и семь рабочих дней по 223-ФЗ и статье 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ) представитель пользуется правами лица, участвующего в деле, по статье 43 Федерального закона № 135-ФЗ: знакомится с материалами, делает выписки, снимает копии, представляет доказательства, заявляет ходатайства, даёт пояснения, обжалует решения и предписания комиссии. Участие представителя в заседании может быть очным (в помещении ФАС России) или дистанционным (через систему видео-конференц-связи ФАС России). На заседание комиссии представителю целесообразно прибыть с двумя экземплярами доверенности и комплектом подтверждающих документов: устав, выписка из ЕГРЮЛ, решение о назначении единоличного исполнительного органа.

Обжалование решения ФАС России

Решения и предписания ФАС России по жалобам обжалуются двумя путями: в апелляционную коллегию ФАС России в порядке статьи 23 Федерального закона № 135-ФЗ либо в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Срок обжалования в арбитражном суде — три месяца со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав и законных интересов (часть 4 статьи 198 АПК РФ). Обжалование в апелляционную коллегию ФАС России не препятствует одновременному обжалованию в арбитражный суд.

Для обжалования в арбитражном суде необходима доверенность с процессуальными полномочиями, перечисленными в статье 62 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В числе таких полномочий — подписание заявления, признание иска (отказ от него), изменение основания или предмета, заключение мирового соглашения, обжалование судебного акта, получение присуждённого имущества. Если в доверенности на подачу жалобы в ФАС эти процессуальные полномочия не включены, при обращении в арбитражный суд потребуется выдать новую доверенность либо дополнить действующую. Сложившаяся арбитражная практика и поиск конкретных судебных актов доступны на Картотеке арбитражных дел kad.arbitr.ru.

Типичные ошибки и риски

Первая и самая распространённая ошибка — использование общих формулировок в доверенности. Расширительное толкование «представлять интересы во всех органах» недопустимо в свете позиции Верховного Суда Российской Федерации о буквальном толковании доверенности (пункт 125 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25). Вторая ошибка — пропуск даты составления доверенности, что влечёт ничтожность по пункту 1 статьи 186 Гражданского кодекса Российской Федерации. Третья — истечение срока действия доверенности к моменту подачи жалобы или к моменту рассмотрения её комиссией ФАС. Четвёртая — отсутствие у лица, подписавшего доверенность от имени юридического лица, полномочий на её подписание (например, доверенность подписана исполняющим обязанности руководителя без действующей доверенности от руководителя).

Отдельный риск связан с отменой доверенности. Согласно статье 188 Гражданского кодекса Российской Федерации, доверитель вправе отменить доверенность в любое время; согласно статье 189 Гражданского кодекса Российской Федерации, он обязан известить об отмене как самого поверенного, так и третьих лиц. Если доверенность нотариальная, сведения об её отмене вносятся в реестр нотариальной палаты и считаются доведёнными до третьих лиц со следующего дня; проверка действительности нотариальных доверенностей доступна в Реестре нотариальных действий Федеральной нотариальной палаты. Если доверенность простая письменная, отмена доводится через публикацию в официальном издании и непосредственным извещением третьих лиц. В отношении ФАС России рекомендуется направлять уведомление об отмене доверенности заказным письмом с уведомлением о вручении одновременно с направлением Поверенному.

Практические рекомендации

Для минимизации процедурных рисков целесообразно использовать «расширенную» доверенность, которая одновременно покрывает административное и судебное представительство по закупочным спорам. Такая доверенность должна включать: представительство по всем процедурам ФАС России (статьи 105–107 Федерального закона № 44-ФЗ; статья 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ; статья 3.4 Федерального закона № 223-ФЗ); подачу и получение документов в электронной и бумажной форме; полные процессуальные полномочия по статьям 41 и 62 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; право обжалования судебных актов вплоть до Верховного Суда Российской Федерации; полномочия на получение присуждённого имущества и предъявление исполнительных документов к исполнению.

Передоверие полномочий рекомендуется ограничивать. Согласно статье 187 Гражданского кодекса Российской Федерации, лицо, которому выдана доверенность, может передать совершение действий, на которые оно уполномочено, другому лицу, только если уполномочено на это доверенностью или вынуждено к этому обстоятельствами. Для повседневной практики по жалобам в ФАС достаточно либо полностью исключить передоверие, либо разрешить его только в отношении штатных юристов организации с обязательным извещением доверителя.

Срок действия доверенности на подачу жалоб целесообразно устанавливать на календарный год — это позволяет покрыть весь цикл подготовки и рассмотрения жалоб по нескольким закупкам, а также последующее обжалование в арбитражном суде. При выдаче доверенности на одну конкретную жалобу срок можно сократить до трёх месяцев — с запасом на рассмотрение жалобы и сроков обжалования решения ФАС в апелляционной коллегии.

Заключение

Жалоба в ФАС России по закупочным спорам подаётся по понятным процедурным правилам, однако ошибки в доверенности на представителя могут полностью обесценить даже хорошо обоснованную жалобу. Грамотная подготовка доверенности — с учётом конкретного основания подачи жалобы (44-ФЗ, 223-ФЗ или 18.1 ФЗ № 135-ФЗ), точного объёма полномочий, формы подписи и срока действия — обеспечивает беспрепятственный допуск представителя к процедуре, существенно повышает эффективность представительства и снижает риск возврата жалобы. Универсального шаблона доверенности не существует: для каждой конкретной ситуации требуется индивидуальная проработка с учётом вида закупки, характера нарушения и плана возможного судебного обжалования. Информация о текущей практике ФАС России публикуется на официальном сайте ФАС России, а судебная практика по обжалованию решений ФАС — в Картотеке арбитражных дел.