Представительство в ФАС по доверенности

Представительство интересов в Федеральной антимонопольной службе России (далее — ФАС России) по доверенности — повседневная практика для компаний, работающих в конкурентной среде. ФАС России рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, о ненадлежащей рекламе, о нарушениях законодательства о торгах, об экономической концентрации, об административных правонарушениях. Каждое из этих производств требует от представителя своего набора полномочий, и универсальной формулировки доверенности «на все случаи жизни» в российской практике не существует. В статье разобраны все основные виды представительства в ФАС России по доверенности, требования к её содержанию и форме, а также сложившаяся судебная практика и официальные разъяснения.

Полномочия ФАС России и виды дел

Полномочия и компетенция ФАС России определены Положением о Федеральной антимонопольной службе, утверждённым Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, и рядом профильных федеральных законов. Основной закон, определяющий статус ФАС России как уполномоченного органа в сфере защиты конкуренции, — Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Дополнительные функции возложены на ФАС России по контролю в сфере рекламы (Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ), государственного оборонного заказа (Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ), естественных монополий (Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ), а также по контролю в сфере закупок (Федеральные законы № 44-ФЗ и № 223-ФЗ).

Представительство интересов в ФАС России осуществляется по доверенности в следующих основных производствах. Первое — производства по делам о нарушении антимонопольного законодательства, возбуждаемые в порядке статьи 39 Федерального закона № 135-ФЗ и рассматриваемые комиссией ФАС России в порядке статей 40–48 указанного закона. Второе — производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.31–14.33, 14.40–14.42, 14.9, 14.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Третье — рассмотрение жалоб на нарушения порядка проведения торгов в порядке статьи 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ и статей 105–107 Федерального закона № 44-ФЗ. Четвёртое — государственный контроль за экономической концентрацией (глава 7 Федерального закона № 135-ФЗ). Пятое — контроль в сфере рекламы. Шестое — проверки соблюдения антимонопольного законодательства (статьи 25–25.6 Федерального закона № 135-ФЗ).

Правовая основа представительства в ФАС

Институт представительства в Российской Федерации регулируется статьями 182–189 Гражданского кодекса Российской Федерации. Эти нормы применяются ко всем видам представительства, включая представительство в государственных органах. Согласно пункту 1 статьи 182 Гражданского кодекса Российской Федерации, представительство возникает в силу полномочия, основанного на доверенности, указании закона либо акте уполномоченного государственного органа или органа местного самоуправления. Для целей представительства в ФАС России ключевое значение имеет доверенность как письменное уполномочие, определяемое статьёй 185 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Специальные процессуальные права представителя в производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства закреплены в статье 43 Федерального закона № 135-ФЗ: ознакомление с материалами дела, ведение выписок, копирование материалов, представление доказательств и ознакомление с доказательствами другой стороны, заявление ходатайств, дача пояснений, возражение против заявлений, доводов и соображений других лиц, обжалование решений и предписаний. Применительно к производствам по делам об административных правонарушениях полномочия защитника и представителя установлены статьями 25.1 и 25.5 КоАП РФ. В обоих производствах объём полномочий представителя определяется не только процессуальными нормами, но и текстом конкретной доверенности.

Форма доверенности на представительство в ФАС

Согласно статье 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, доверенность от имени юридического лица выдаётся за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами. Применительно к производствам в ФАС России нотариальное удостоверение доверенности не требуется — достаточно простой письменной формы. Для физических лиц и индивидуальных предпринимателей при представительстве в ФАС также применима простая письменная форма.

Нотариальное удостоверение доверенности становится необходимым только в случаях, прямо предусмотренных законом. Для представительства в ФАС России таких случаев практически не встречается, однако при последующем обжаловании решения ФАС России в арбитражном суде наличие нотариальной доверенности упрощает идентификацию полномочий представителя, в особенности если поверенный действует на основании передоверия.

Срок действия доверенности устанавливается доверителем самостоятельно. Если срок не указан, применяется правило статьи 186 Гражданского кодекса Российской Федерации — доверенность действительна в течение одного года со дня её совершения. Для представительства в ФАС России рекомендуется устанавливать срок от шести месяцев до трёх лет: разовое поручение покрывается шестимесячным сроком, постоянное представительство — годовым или трёхлетним сроком.

Содержание доверенности — конкретизация полномочий

Доверенность на представительство в ФАС России должна содержать конкретный перечень полномочий. В практике ФАС России устойчиво применяется правило: чем точнее сформулированы полномочия, тем меньше риск отказа в допуске представителя к процедуре. Универсальная фраза «представлять интересы Доверителя во всех государственных органах Российской Федерации» воспринимается как ненадлежащая при производствах, требующих специальных процессуальных действий — заявления ходатайств, отказа от иска, заключения мирового соглашения, обжалования судебных актов.

Конкретизация полномочий означает указание трёх элементов: наименования органа (ФАС России, центральный аппарат, конкретное территориальное управление, апелляционная коллегия), правовой основы (со ссылкой на конкретные нормы), перечня действий (подача документов, получение документов, участие в заседаниях, обжалование, заявление ходатайств, дача пояснений). Если представитель должен подписывать жалобы, обращения и иные документы, это право прямо указывается. Если представитель будет участвовать в производстве по делу об административном правонарушении, в доверенности указывается право пользоваться правами защитника по статьям 25.1, 25.5 КоАП РФ.

Важная категория полномочий — процессуальные действия в случае последующего обжалования решения или предписания ФАС России. По статье 62 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в доверенности должны быть прямо оговорены право на подписание заявления и отзыва, право полного или частичного отказа от исковых требований и признания иска, изменение основания или предмета иска, заключение мирового соглашения, передачу полномочий другому лицу (передоверие), обжалование судебного акта арбитражного суда, получение присуждённых денежных средств. Если эти полномочия в доверенности не указаны, представитель не сможет совершать соответствующие процессуальные действия — отказ суда в признании полномочий представителя приведёт к отказу в иске или возврату заявления.

Особенности отдельных производств ФАС России

Производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства

Производство по делу о нарушении антимонопольного законодательства возбуждается приказом руководителя ФАС России (территориального управления) и рассматривается комиссией ФАС России в сроки и в порядке, установленных главой 9 Федерального закона № 135-ФЗ. Доверенность для участия в производстве должна содержать полный набор полномочий лица, участвующего в деле по статье 43 указанного закона. Дополнительно рекомендуется включать право на заключение мирового соглашения и ходатайство о применении программы освобождения от административной ответственности (примечание 1 к статье 14.32 КоАП РФ).

Производство по делу об административном правонарушении

При возбуждении ФАС России дела об административном правонарушении (статьи 14.31–14.33, 14.9, 14.32, 14.40–14.42 КоАП РФ) представитель действует в качестве защитника. Доверенность должна предусматривать право знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью, обжаловать постановления — то есть весь объём прав, перечисленных в статье 25.1 КоАП РФ и развитых в статье 25.5 КоАП РФ. Эти полномочия следует включать в доверенность даже если на момент её выдачи производство по делу об административном правонарушении ещё не возбуждено, но возможно по результатам антимонопольного дела.

Рассмотрение жалоб по статье 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ

При рассмотрении жалоб на нарушения порядка проведения торгов (статья 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ) комиссия ФАС России проверяет полномочия представителя как заявителя, так и иных лиц, привлечённых к рассмотрению. Жалоба должна быть подписана уполномоченным лицом — собственноручно либо усиленной квалифицированной электронной подписью. Доверенность представителя должна прямо указывать на право подавать жалобы по статье 18.1 Федерального закона № 135-ФЗ, на право участия в их рассмотрении и на право обжалования решений и предписаний комиссии.

Производство по экономической концентрации

Контроль за экономической концентрацией (глава 7 Федерального закона № 135-ФЗ) осуществляется ФАС России в форме предварительного согласования или уведомления о совершении сделки. Доверенность представителя должна прямо предусматривать право подачи ходатайств и уведомлений, получения решений ФАС России и приложений к ним, представления документов и сведений по запросу ФАС России. Особенность этого производства — высокая чувствительность сведений: представитель де-факто получает доступ к коммерческой тайне сторон сделки. В доверенности рекомендуется отдельно оговаривать соблюдение режима коммерческой тайны и предусматривать возможность подписания соглашений о неразглашении (NDA) с привлечёнными ФАС России третьими лицами.

Проверки ФАС России и роль представителя

В ходе плановых и внеплановых проверок (статьи 25.1–25.6 Федерального закона № 135-ФЗ) представитель доверителя обладает важными полномочиями: присутствует при осмотре территорий, помещений, документов и предметов; даёт пояснения по истребуемым сведениям; обеспечивает представление документов; знакомится с актом проверки и представляет на него возражения в установленный срок. Доверенность для участия в проверках должна содержать прямое указание на эти права, а также на право получения акта проверки, представления возражений и обжалования действий должностных лиц антимонопольного органа.

Особое внимание следует уделить полномочиям представителя в ходе внеплановой выездной проверки. Согласно пункту 1 статьи 25 Федерального закона № 135-ФЗ, при поступлении к проверяемому лицу мотивированного требования антимонопольного органа о представлении документов и информации представитель должен быть в состоянии обеспечить их представление в кратчайшие сроки — обычно от пяти до десяти рабочих дней. Если доверенность не предусматривает право на ознакомление со сведениями, составляющими коммерческую тайну Доверителя, и на их представление в ФАС России, представитель не сможет надлежаще исполнить требование, а Доверитель — попадёт под административную ответственность по статье 19.8 КоАП РФ.

Передоверие полномочий

Передоверие полномочий регулируется статьёй 187 Гражданского кодекса Российской Федерации. Передоверие возможно только если поверенный прямо уполномочен на это в доверенности либо вынужден к этому обстоятельствами для охраны интересов Доверителя. Применительно к представительству в ФАС России передоверие чаще всего используется внутри юридической фирмы — старший юрист передаёт часть поручений младшим коллегам. В доверенности доверитель вправе либо прямо разрешить передоверие (с указанием круга лиц, которым оно допустимо), либо его исключить, либо оставить вопрос на усмотрение поверенного. Для производств в ФАС России целесообразно ограничить передоверие, разрешая его только в отношении штатных юристов организации или сотрудников юридической фирмы, представляющей интересы Доверителя.

Передоверие в форме нотариальной доверенности требуется только если первоначальная доверенность была нотариальной либо если этого прямо требует закон. Для большинства производств в ФАС России передоверие возможно в простой письменной форме при условии прямого указания на это в первоначальной доверенности и обязательного извещения доверителя в порядке абзаца второго пункта 2 статьи 187 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Прекращение и отмена доверенности

Основания прекращения доверенности перечислены в статье 188 Гражданского кодекса Российской Федерации. Доверитель вправе во всякое время отменить доверенность, поверенный — отказаться от неё. Последствия прекращения доверенности регулируются статьёй 189 Гражданского кодекса Российской Федерации: доверитель обязан известить об отмене поверенного и тех третьих лиц, для представительства перед которыми выдана доверенность.

Для нотариальных доверенностей сведения об отмене вносятся в реестр нотариальных действий Единой информационной системы нотариата в порядке статьи 34.4 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате и считаются доведёнными до сведения третьих лиц на следующий день после внесения. Проверка действительности и статуса нотариальных доверенностей доступна в открытом доступе в Реестре нотариальных действий Федеральной нотариальной палаты. Для простых письменных доверенностей применяется правило об извещении через официальное издание о банкротстве с месячным сроком.

Применительно к ФАС России для исключения злоупотреблений отменённой доверенностью рекомендуется направлять уведомление об отмене заказным письмом непосредственно в центральный аппарат ФАС России и в соответствующее территориальное управление, в которое представитель доверителя ранее обращался. К уведомлению прилагается копия исходной доверенности или указание на её реквизиты.

Судебная практика

Сложившаяся арбитражная практика по толкованию доверенностей ориентируется на позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25. Пленум разъяснил: при толковании условий доверенности следует исходить из буквального значения содержащихся в ней слов и выражений; сомнения в объёме полномочий разрешаются в пользу их ограничения. Этот подход воспроизводится и применяется арбитражными судами в делах об оспаривании решений ФАС России — тексты конкретных дел доступны в открытой картотеке арбитражных дел на официальном портале Картотека арбитражных дел.

Применительно к производствам ФАС России рекомендуется ознакомиться с обзорами судебной практики Верховного Суда Российской Федерации по административно-правовым спорам, доступными на официальном сайте Верховного Суда Российской Федерации. В обзорах Пленума и Президиума Верховного Суда регулярно рассматриваются вопросы допуска представителей, объёма процессуальных полномочий и правовых последствий ошибок в доверенностях.

Практические рекомендации

При выдаче доверенности на представительство в ФАС России рекомендуется учитывать четыре ключевых критерия. Первый — соответствие объёма полномочий конкретному производству: для административного дела о картеле требуется одна формулировка, для жалобы на проведение торгов — другая, для согласования экономической концентрации — третья. Второй — точное указание адресата: ФАС России в целом, центральный аппарат, конкретное территориальное управление. Третий — необходимый набор процессуальных полномочий по статьям 41 и 62 АПК РФ, на случай последующего обжалования в арбитражном суде. Четвёртый — разумный срок действия, обычно от шести месяцев до трёх лет.

Перед каждой подачей документа от имени Доверителя представителю целесообразно проверять три обстоятельства: действительность доверенности (не отменена ли), наличие в доверенности соответствующих полномочий (можно ли подписывать данный конкретный документ), наличие подтверждающих документов о полномочиях подписанта доверенности (для юридического лица — выписка из ЕГРЮЛ и устав, для физического лица — паспорт). Доверитель обязан своевременно информировать представителя об изменениях в составе органов управления, отзыве доверенности и иных значимых обстоятельствах.

Заключение

Представительство в ФАС России по доверенности — гибкий и проверенный инструмент защиты интересов бизнеса. Эффективное использование этого инструмента требует точного оформления доверенности с учётом конкретного вида производства, объёма необходимых процессуальных полномочий и характера возможного судебного обжалования. Универсальный шаблон доверенности на «все случаи жизни» неэффективен и часто приводит к процедурным сложностям. Для каждого нового поручения целесообразно адаптировать содержание доверенности под фактические обстоятельства, что обеспечит и беспрепятственный допуск представителя, и сохранение процессуальных позиций Доверителя на всех стадиях производства, включая последующее обжалование решений ФАС России в арбитражном суде.